제주 제2공항 건설 사업이 도민사회의 블랙홀이 된 지 10년. 주요 고비는 물론 명절을 앞두고, 주요 선거를 앞두고, 여러 기점에서 여론조사가 실시돼 왔다. 10년 간 숱하게 쏟아진 여론조사는 때로는 갈등의 불쏘시개가 되기도 했고, 때로는 민심의 풍향계 역할을 자처했다.?
여러 여론조사 결과가 가리키는 '제2공항 민심'은 명확하다. 찬성과 반대가 팽팽하게 맞서는 박빙 양상이 고착화됐다는 점이다.
특히 주목할 점은 시간이 흐를수록 '판단 유보' 층이 사라지고 있다는 사실이다. 도민 개개인이 확고한 주관을 갖게 되면서, 제2공항 이슈는 점차 설득과 타협이 어려워지는 진영· 오리지널골드몽 지역 간 갈등으로 굳어지는 모양새다.
◇ '오차범위' 통계의 늪, 그 이면의 '여론 흐름'
여론조사는 태생적으로 무작위 표본 추출에 따른 한계를 지닌다. 통계학에서 말하는 '오차범위(Margin of Error)'는 이러한 불확실성을 상쇄하기 위한 안전장치다. 통상 95% 신뢰수준에서 ±3~4%p의 오차범위가 주어지는데, 릴게임예시 이는 조사 결과의 차이가 이 범위 안에 있다면 "누가 앞선다"거나 "우세하다"고 단정 지을 수 없음을 의미한다. 언론이 보도 시 '오차범위 내 접전', '팽팽' 등의 표현을 쓰며 승패 판정을 유보하는 이유다.
제2공항과 관련해 수년간 수행된 여론조사 결과들을 시계열로 늘어놓으면 찬반 의견은 거진 이 오차범위를 벗어나지 않는 '무승부' 게 바다이야기온라인 임을 반복해 왔다. 하지만 기계적인 중립을 걷어내고 데이터의 추세를 들여다보면 미묘하지만 일관된 흐름이 감지된다. 초기 압도적이었던 찬성 여론이 꺾인 이후, 최근 수년 사이 실시된 계기별 조사에서 반대 의견이 찬성 의견을 2~3%p, 많게는 4%p가량 미세하게 앞서 나가는 양상이 반복되고 있다는 점이다.?
이번 설 명절을 앞두고 제주의소리 무료릴게임 를 비롯해 제주일보, 제주MBC, 제주CBS, 제주투데이 등 언론 5사가 실시한 1차 합동 여론조사에서 '서귀포시 성산읍에 추진되고 있는 제2공항 건설에 대해 어떻게 생각하는가' 질문에 오차범위 안에서 찬성 46%, 반대 49%로 집계됐다.
일주일의 텀을 두고 KCTV제주방송, 삼다일보, 한라일보, 헤드라인제주 등 도내 언론 4사가 실시한 바다이야기고래 여론조사에서는 제2공항 건설사업에 대한 찬성이 44%, 반대가 50%로 나타났다. 역시 오차범위를 벗어나지는 않았다.
통계적으로는 '의미 없는 차이'일 수 있으나, 여론의 흐름이라는 관점에서 보면 반대 여론이 바닥을 다지며 단단하게 굳어가고 있음은 부인할 수 없는 현실이다. 2~3%p의 격차가 일시적인 현상이 아니라 하나의 '상수'로 자리 잡은 것 아니냐는 해석이 뒤따르는 이유다.
◇ '숙원'에서 '갈등'으로...제2공항 반대론의 역습
10년 전으로 거슬러 올라가면 제2공항 사업은 당초 포화 상태에 이른 제주공항의 안전 문제를 해결하기 위한 도민사회의 숙원 사업으로 출발했다. 초기 여론은 찬성 의견이 우세했던 배경이다. 그러나 입지 선정 과정의 절차적 불투명성, 환경 훼손 우려, 현 공항 확충 가능성(ADPi 보고서) 등이 제기되면서 반대 목소리가 비등하기 시작했다.
불과 사업 발표 3년도 채 지나지 않은 시점에서부터 심상치 않은 흐름이 감지됐다. 2019년 6월 [제주의소리]가 한국갤럽에 의뢰해 실시한 조사에서 찬성(48.6%)과 반대(47.1%)가 오차범위(±3.1%p) 내에서 팽팽하게 맞서기 시작했고, 2020년 1월 제주의소리와 언론4사가 실시한 설 민심 조사(코리아리서치)에서는 반대(48.5%)가 찬성(47.3%)을 오차범위 내에서 넘어서는 등 찬반 그래프가 교차하기 시작했다.
갈등의 양상이 돌이킬 수 없이 고착화된 결정적인 장면은 2021년 2월 연출됐다. 당시 제주도와 제주도의회는 합의를 통해 '도민 의견 수렴 여론조사'를 실시했다. 갈등을 매듭짓기 위한 사실상의 '준 투표' 성격이었다. 여론조사 기관을 달리해 두 차례에 걸쳐 실시된 조사 결과 엠브레인퍼블릭 조사에서의 도민 의견은 반대(51.1%)가 찬성(43.8%)을 오차범위 밖에서 따돌렸고, 한국갤럽 조사 역시 반대(47.0%)가 찬성(44.1%)보다 높았다.
그러나 당시 국토교통부와 제주도정은 "전체 도민 여론은 반대가 높지만, 공항이 들어설 성산읍 주민들의 찬성이 높다"는 논리를 내세워 사업을 강행했고, 절차적 민주주의 훼손 논란에 다시금 불을 지폈다. 도민 다수의 의사가 정책에 반영되지 못했다는 인식이 반대 여론을 더욱 결집시키는 계기가 됐다는 해석이 뒤따르는 장면이기도 했다.
이때부터 여론은 수행 기관이나 조사 시점에 따라 찬반이 엎치락뒤치락하는 혼전 양상을 보였지만 큰 틀에서 보면 '어느 한쪽도 압도하지 못하는 팽팽한 균형'이 이어지고 있다.
◇ 사라진 무응답층..."설득의 골든타임은 지났다"
이슈가 장기화되면서 나타난 또 하나의 특징은 '인식의 고착화'다. 최근 실시된 제주의소리 등 언론5사 여론조사에서 제2공항에 대한 질문에 '모름·무응답'으로 결정을 유보한 답변자는 5%도 채 되지 않았다.?
통상적인 여론조사에서 복잡한 정책 현안에 대해서는 응답을 거부하는 비율이 10% 내외가 되기 마련인데, 제2공항 이슈에서는 이 비율이 눈에 띄게 줄었다. 실제 함께 실시된 여론조사에서 제주-칭다오 정기 화물선 운항에 대한 평가 유보층은 10%에 달했고, 답변 난이도가 낮은 제주도정 평가에서도 유보층은 9%였다.
도민 100명 중 95은 제2공항에 대해 찬성이든 반대든 자신의 입장을 명확히 정했다는 의미로, 이는 지난 10년간 쏟아진 정보와 논쟁 속에서 도민들이 이미 충분한 학습 과정을 거쳤음을 시사한다. 사실상 설득의 골든타임을 놓쳤음을 데이터가 증명하고 있다.
이 과정에서 거주 지역과 정치 성향에 따른 양극화도 보다 견고해졌다. 지역별로는 제2공항 예정지와 가까운 지역일수록 사업에 찬성하는 경향이 높았다. 이번 언론5사 여론조사에서 서귀포시 동지역과 읍면지역은 각각 57%의 높은 찬성률을 보인 반면, 인구가 밀집한 제주시 동지역(반대 53%)과 읍면지역(반대 52%)은 반대가 과반을 넘었다. 공항 건설로 인한 개발 이익 기대심리가 지역에 따라 엇갈린 것으로 풀이된다.
이 문제가 정치적 이념 대결로 치환됐다는 점도 고민거리다. 보수 성향 응답자는 찬성 59%-반대 36%로 찬성 의견이 크게 우세했던 반면, 진보 성향 응답자는 찬성 39%-반대 60%로 정반대의 결과를 보였다. 제2공항 찬반 여부가 자신이 지지하는 정당이나 정치적 정체성을 드러내는 수단이 되면서, 합리적인 토론이 들어설 자리는 더욱 좁아졌다.
◇ 76%가 원하는 '도민 자기결정권', 그러나...
흥미로운 점은 찬반이 극명하게 갈리는 와중에도 해결 방식에 대해서는 한 목소리를 내고 있다는 것이다. '도민 자기결정권'에 대한 요구는 한 번도 흔들린 적이 없다.
2019년 조사에서 공론조사 방식 결정에 76.7%가 찬성했고, 2026년 최근 조사에서도 갈등 해결을 위한 주민투표 실시에 76%가 찬성했다. 찬성론자든 반대론자든 "제2공항 건설 여부를 도민이 직접 결정해야 한다"는 대원칙에 대해서는 확고했다.
하지만 역설적으로, 찬반이 팽팽하게 고착화된 현 여론지형은 주민투표 성사를 가로막는 가장 큰 걸림돌이 되고 있다. 찬반 어느 쪽도 확실한 승기를 잡지 못한 5대 5의 상황은 정책 결정권자들에게 상당한?정치적 부담이 될 수 밖에 없다.
어느 한쪽이 확실한 우위를 점하지 못한 상황에서 투표 결과가 가져올 정치적 파장과 패배한 쪽의 불복 가능성 때문에, 국토부와 제주도정 모두 주민투표라는 '외나무다리' 승부를 꺼릴 수밖에 없다는 분석이다. 팽팽한 균형이 오히려 딜레마인 셈이다.

10년간 축적된 데이터는 제2공항 갈등이 임계점에 달했음을 시사한다. 찬반 어느 쪽도 압도하지 못하는 팽팽한 균형이 유지되는 한, 도민 결정권을 둘러싼 논란과 사회적 대치는 당분간 지속될 전망이다.